Прямое участие фармацевтических компаний в госзакупках лекарственных средств: предпосылки и перспективы

News
Сообщения: 2113
Зарегистрирован: 10 июн 2014 20:49

Прямое участие фармацевтических компаний в госзакупках лекарственных средств: предпосылки и перспективы

Сообщение News » 11 окт 2014 22:48

Прямое участие фармацевтических компаний в госзакупках лекарственных средств: предпосылки и перспективы

С приходом на должность нового министра здравоохранения был задекларирован курс на искоренение проявлений коррупции в системе государственных закупок лекарственных средств в Украине. В рамках данного курса был инициирован ряд изменений: обновление кадрового состава тендерных комиссий, включение в комиссии представителей общественных организаций. Кроме этого, был принят Закон Украины «Об осуществлении государственных закупок» в новой редакции, который частично сузил пространство для злоупотреблений. К примеру, важным нововведением закона является предоставление права уполномоченным представителям общественных организаций присутствовать во время проведения процедуры раскрытия предложений конкурсных торгов. Новой возможностью уже начали пользоваться представители пациентских организаций в тендерных процедурах по закупке фармацевтической продукции. Тем не менее в этом году наблюдается беспрецедентно плачевная ситуация с практическим осуществлением государственных закупок, о чем было написано и сказано немало. В то же время мы бы хотели обратить внимание на некоторые тенденции в этой сфере, которые в том числе определяют реакцию рынка на политические и экономические изменения и дальнейшее направление развития государственного сектора закупок.
За последние месяцы предпринимались попытки провести несколько ключевых (с точки зрения объема) торгов по централизованной процедуре, результаты которых позволяют отметить, что произошли некоторые, пока небольшие, но в то же время очень важные и показательные изменения в структуре участников закупок — в частности, наблюдается заинтересованность ряда иностранных производителей (имеющих свои дочерние компании в Украине) в прямом участии в тендерах, то есть без привлечения локальных торговых посредников, а некоторые дочерние предприятия так называемой Большой Фармы уже получили первый опыт самостоятельного участия.
Практика показывает, что ранее международные фармацевтические компании, а также их дочерние предприятия в Украине избегали прямого участия в государственных закупках лекарственных средств — с их продукцией на тендеры, как правило, выходили украинские дистрибьюторы, которые подавали предложения от своего имени. Причин этому несколько, основные из которых мы бы хотели представить и проанализировать в данной публикации, одновременно показав, какие есть способы их преодоления.
1. Работа на тендерном рынке предполагает наличие особого опыта, квалификации персонала, выполнение других специфических требований.
Это предусмотрено квалификационными требованиями тендерной документации и непредставление документов, подтверждающих соответствие компании таким требованиям, может быть основанием для отклонения предложения.
Однако, как показывает практика, даже те компании, которые ранее напрямую не выходили на тендеры, но чей товар поставлялся дистрибьюторами, имеют опыт и сотрудников соответствующей квалификации с необходимыми знаниями в сфере государственных закупок. Поэтому при подаче пакета документов для участия в тендере важно правильно включить в предложение те, которые будут являться достаточным подтверждением наличия соответствующего опыта, персонала, выполнения иных требований тендерной документации.
2. Опасение попасть в поле зрения правоохранительных органов, которые постоянно держат в фокусе сферу закупок, что сопряжено с рядом финансовых, юридических и репутационных рисков для таких компаний.
Следует отметить, что сфера государственных закупок всегда была в фокусе правоохранительных органов. Однако проверкам зачастую подвергались не только непосредственные участники тендера, но и компании, продукцию которых предлагали при их проведении. Так, были случаи, когда в рамках расследований нарушений в сфере тендерных процедур следственные действия и проверки совершались и в отношении производителей или поставщиков, которые непосредственно не участвовали в этих процедурах. Поэтому, на наш взгляд, сам по себе факт неучастия в тендере не устраняет описанные выше риски.
В то же время для минимизации таких рисков компании разрабатывают внутренние процедуры по безопасности коммуникации, документообороту, комплаенс-политики, практические руководства по поведению сотрудников компании во время проверок, следственных и других действий правоохранительных и контролирующих органов.
3. Негативные примеры из прошлого, когда условия тендерной документации разрабатывались под конкретного участника, сводя шансы остальных участников на победу в торгах к нулю.
Анализ документации некоторых последних тендерных процедур указывает на позитивные сдвиги в политике МЗ Украины и открывает перспективы для конкурсных торгов на равных условиях.
Кроме того, уже сложилась большая успешная практика по обжалованию действий заказчика в Антимонопольном комитете Украины, а также в суде, в том числе в части нарушения требований к составлению тендерной документации. Более того, относительно недавно был введен дополнительный механизм, позволяющий контролировать действия заказчика, а именно — процедура проверок государственных закупок органом государственного финансового контроля, в связи с чем Государственная финансовая инспекция Украины получила соответствующие полномочия и может требовать устранения заказчиком выявленных нарушений процедуры конкурсных торгов.
В то же время компаниям необходимо понимать, что в процессе торгов могут возникать и иные сложности, связанные с участием в закупках, которые необходимо учитывать и уметь с ними справляться.
Подводные камни тендерной документации
Одним из трудновыполнимых требований тендерной документации является условие о предоставлении гарантийного письма производителя лекарственного средства, которым подтверждается возможность поставки закупаемого препарата на определенных тендерной документацией условиях. Проблема заключается в том, что зачастую фактический производитель не является обладателем прав на лекарственное средство, а лишь производит фармпродукцию на условиях контракта. Очевидно, что указанные лица не уполномочены предоставлять указанные гарантийные письма. В связи с этим есть необходимость в изменении формулировок в тендерной документации, позволяющих учесть указанные ситуации.
Сбор документации также может быть усложнен тем, что конкурсные торги часто проводятся по сокращенной процедуре. Это неудивительно, так как ситуация со своевременным обеспечением пациентов необходимыми лекарственными средствами крайне сложная. Однако сжатые сроки зачастую не позволяют участникам вовремя собрать полный пакет документов. Соответственно, по нашему мнению, сокращенная процедура проведения торгов должна предусматривать более упрощенный, по сравнению с полной процедурой, пакет документов и менее формальный подход к их рассмотрению тендерными комиссиями.
Формализм в ущерб результату
В то время как большинство проблем, связанных с подготовкой тендерной документации, являются решаемыми, противопоставить формализму, проявляемому тендерными комиссиями, попросту нечего. Для примера приведем несколько замечаний к предложениям участников, которые стали основанием для отклонения предложений:
 оформление и формулировка торгового названия в предложении конкурсных торгов не отвечает данным в предоставленном регистрационном свидетельстве;
 предоставленные письма, подтверждающие наличие опыта поставок, не соответствуют форме, определенной тендерной документацией;
 не все страницы предложения конкурсных торгов пронумерованы или содержат подписи уполномоченного лица и печати;
 гарантийное письмо от участника об отсутствии обстоятельств, предусмотренных п. 1-7 ч. 1 ст. 17 Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» не содержит гарантии, предусмотренной п. 4 (данный пункт ориентирован на закупки, в которых участником выступает физическое лицо, в связи с чем он неприменим к участнику — юридическому лицу).
Очевидно, что замечания являются чисто формальными и никак не влияют на возможность участника надлежащим образом осуществить поставку. Однако именно на основании подобных причин тендерными комиссиями отклоняются предложения большинства участников, которые решили напрямую принимать участие в госзакупках. Многие участники рынка видят в таком формальном подходе заказчика определенные антиконкурентные действия, связанные с попытками устранить неугодных участников. На наш взгляд, заказчик должен иметь право и даже обязанность запросить у участника торгов исправление формальных ошибок и неточностей, выявленных во время рассмотрения предложений конкурсных торгов (например подать отсутствующий документ, требуемый документацией конкурсных торгов, проставить номера страниц в предложении и т.д.). Следует отметить, что на сегодня заказчик имеет лишь право исправить арифметические ошибки. Однако для того чтобы у него появилась возможность запрашивать исправление формальных ошибок или неточностей, необходимо вносить соответствующие изменения в законодательство.
Предпосылки к оптимизму
Несмотря на все перечисленные проблемные моменты, есть основания полагать, что ситуация с прямым участием компаний в госзакупках будет меняться в лучшую сторону. Так, объявляя повторные торги по отмененным тендерам, МЗ Украины вносит определенные коррективы в тендерную документацию, которые позволяют уравнять условия для участников торгов. Проводятся повторные тендеры по закупке ключевых препаратов, по результатам которых можно будет увидеть, изменило ли министерство в лице тендерных комиссий свой излишне формальный подход к оценке предложений конкурсных торгов.
Одним из дополнительных факторов, который может оказать позитивное влияние на сферу закупок, является подписание и ратификация Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Согласно документу Украина должна будет привести свое законодательство в сфере госзакупок в соответствие с требованиями законодательства ЕС. Кроме прочего, через 6 мес после вступления Соглашения в силу стороны должны будут обеспечить соблюдение ряда основных принципов ЕС в сфере госзакупок: недискриминацию, равное отношение, прозрачность и пропорциональность.
Учитывая указанные тенденции, можно резюмировать, что ландшафт госзакупок находится в состоянии эволюции и над вопросом «Стоит ли напрямую участвовать в государственных тендерах?» начинает задумываться всерьез все большее число фармацевтических компаний. Основная причина — желание держать процесс участия в торгах под своим контролем, что продиктовано в первую очередь нежеланием быть вовлеченным в рискованные схемы. В то же время к прямому участию производителей в государственных закупках возможно будет подстегивать недавно изменившаяся нормативно-правовая база в сфере ценообразования, если/когда она начнет работать (в частности, введение внешнего реферирования на препараты, изменение порядка декларирования цен, все чаще звучащие инициативы правительства относительно еще более значительного уменьшения ценовой маржи), а также текущие расследования Антимонопольного комитета Украины в отношении участников фармацевтического рынка, которые вынуждают компании существенно снижать уровень цен на регулируемые препараты. Важным мотивационным фактором является также давление со стороны государства на производителей относительно снижения стоимости лекарственных средств (для сведения: бюджет государс­твенных закупок лекарств на 2014 г. составляет около 2,5 млрд грн.).
С учетом вышеизложенных факторов мы считаем, что производители фармацевтической продукции будут иметь все практические возможности для прямого участия в государственных закупках. Более того, производители, на наш взгляд, могли бы занять более проактивную позицию в диалоге с МЗ Украины по обеспечению последним более конструктивного подхода при составлении тендерной документации, отказа от излишне формального подхода и недопущению искажения конкуренции на тендерном рынке. Если для устранения указанных сложностей, не позволяющих эффективно проводить государственные закупки, необходимо внести изменения в действующее законодательство или внутренние документы МЗ Украины, на таких изменениях нужно решительно настаивать.
Лана Синичкина, партнер практики здравоохранения и фармацевтики
Светлана Малиновская, старший юрист практики фармацевтики и здравоохранения
Игорь Свитлык, юрист практики фармацевтики и здравоохранения Адвокатского объединения Arzinger

Вернуться в «Государственное регулирование»

Кто сейчас на конференции

Сейчас этот форум просматривают: нет зарегистрированных пользователей и 1 гость